Перспективы развития саморегулирования в строительстве
БОСС-профессия | Саморегулирование
Текст | Владислав ШУБИН, директор ассоциаций Национальное объединение изыскателей «АЛЬЯНС РАЗВИТИЕ» и Национальное объединение проектировщиков «АЛЬЯНС РАЗВИТИЕ»
Более десяти лет назад в градостроительной отрасли заработал институт саморегулирования. Основные этапы его формирования, современное состояние и тенденции развития в будущем.
В ходе реформы правового регулирования российской градостроительной деятельности с середины прошлого десятилетия начался переход от традиционного государственного регулирования предпринимательских отношений к принятому в зарубежной практике механизму саморегулирования.
Суть этой реформы заключалась в том, что впервые в российской практике компании, выполняющие строительные, проектные, а также изыскательские работы, были приведены к принципиально новой системе регулирования и управления — саморегулированию.
Саморегулирование фактически сменило систему обязательного государственного лицензирования, при которой компании имели право выполнять работы в сфере градостроительства только на основании оформленного государственного разрешения (лицензии) на производство тех или иных работ.
Причины перехода на саморегулирование
Необходимость объединения субъектов предпринимательской деятельности в саморегулируемые организации (СРО) обусловлена политическими процессами по дебюрократизации государственного аппарата, экономическими потребностями в сокращении бюджетных расходов на регулирование деятельности предпринимателей, а также государственными целями, состоящими в повышении роли общественных и профессиональных объединений и снижении административных барьеров для бизнеса.
Обязательное членство в СРО для субъектов предпринимательской деятельности, как правило, устанавливается путем принятия специального федерального закона, предусматривающего возможность выполнения работ (оказания услуг) в той или иной отрасли только при наличии членства в соответствующей СРО.
Как возникли СРО
Впервые в мировой практике институт СРО был закреплен в законодательстве США в первой половине ХХ века и регулировал в основном сферу финансовых услуг и рынок ценных бумаг.
В Российской Федерации внедрение института СРО было закреплено путем принятия Федерального закона № 315-ФЗ «О саморегулируемых организациях» от 01.12.2007, который является базовым законом для всех СРО.
В настоящее время обязательное членство в СРО установлено не только для градостроительной деятельности, но и для функционирования таких направлений, как арбитражные управляющие, оценочная деятельность, аудит, действия актуариев, работы по проведению энергетического обследования, деятельность финансовых организаций, кадастровых инженеров, организаторов азартных игр в букмекерских конторах или тотализаторах, ревизионных союзов, сельскохозяйственных кооперативов, теплоснабжающих и/или теплосетевых организаций.
Как они работают
Механизм саморегулирования реализуется через СРО, которые сочетают в своей деятельности непосредственную инициативу самих субъектов ведения хозяйства, заинтересованных в четких правилах осуществления хозяйственной деятельности и особенно соблюдения этих правил в условиях конкуренции, с публичными интересами. Эти интересы реализуются органами таких организаций благодаря тому, что они используют полномочия, предоставляемые им государством.
Как это достигается?
С одной стороны, СРО создается путем объединения определенного количества субъектов предпринимательской деятельности, функционирующих в рамках одного рынка. Механизм СРО позволяет таким субъектам самостоятельно и инициативно устанавливать правила ведения хозяйственной деятельности, а иногда и правила конкуренции, определяя конкретные меры ответственности за нарушение этих правил вплоть до исключения из объединения и фактического лишения права на ведение деятельности.
С другой — устанавливая необходимость членства в СРО вместо лицензирования, государство делегирует часть своих административных полномочий по регулированию и контролю за деятельностью субъектов предпринимательской деятельности, что и выражает наличие публичного интереса в деятельности таких СРО.
Цели и задачи СРО
Основной целью деятельности организации, обладающей статусом СРО, следует считать повышение качества работ или услуг, производимых членами такой организации, а также предупреждение причинения вреда третьим лицам и их имуществу в результате этих работ или услуг. Примечательно, что специальными нормами законодательства о градостроительной деятельности указанные цели закреплены в качестве основных для всех СРО в области градостроительной деятельности.
Сам по себе термин «саморегулируемая организация» означает особый правовой статус юридического лица, созданного в организационно-правовой форме некоммерческой организации. Этот статус приобретается таким лицом в силу акта компетентного органа государственной власти — органа надзора за деятельностью СРО — при соответствии данного юридического лица установленным законом требованиям, предъявляемым к СРО.
И если основной целью деятельности организации, обладающей статусом СРО, следует считать то, что указано выше, то организационно ее цель — объединение субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности для совместной реализации функций саморегулирования.
Особенности работы СРО в градостроительстве
Среди характерных признаков СРО в градостроительной деятельности можно выделить следующие.
Первый — объединение в них субъектов предпринимательской или профессиональной деятельности по признаку единства отрасли производства.
Второй — цель таких организаций — регулирование деятельности участников на условиях автономии.
Здесь необходимо дать пояснение. Основная идея саморегулирования — самостоятельное объединение предпринимателей для регулирования собственной деятельности без вмешательства государства путем формирования соответствующей СРО. В указанном контексте автономия означает отсутствие прямого участия государства в деятельности предпринимателей по реализации саморегулирования в определенной отрасли производства.
Третий признак — наличие разработанных и утвержденных стандартов и правил предпринимательской или профессиональной деятельности.
Четвертый — наличие специализированных органов контроля за соблюдением данных стандартов и правил.
Пятый признак — наличие специализированных органов по применению мер дисциплинарного воздействия за нарушение установленных стандартов и правил.
Поясним, как организуются такие специализированные органы. Органы контроля за соблюдением стандартов и правил, а также применения мер дисциплинарного воздействия за нарушения создаются в СРО путем формирования обособленных единиц в организационной структуре, кадровый состав которых может включать в себя как работников, не связанных отношениями с членами СРО, так и представителей членов СРО.
Для предотвращения конфликта интересов в реализации полномочий сотрудниками специализированных органов СРО в законодательстве о СРО предусмотрена широкая система мер.
Шестой признак — наличие механизмов коллективной ответственности членов СРО за причинение вреда третьим лицам, а также за ущерб, причиненный вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договорам, заключенным в результате закупочных процедур.
Механизм коллективной ответственности членов СРО реализуется путем формирования компенсационных фондов, образуемых благодаря обязательному внесению взносов в такой фонд всеми членами СРО. Средства компенсационных фондов обеспечивают дополнительную ответственность каждого члена СРО за вред, причиненный третьим лицам результатом его работ, а в градостроительной деятельности средства компенсационного фонда обеспечивают еще и ответственность за ненадлежащее исполнение обязательств по государственным контрактам. При этом, когда происходят выплаты из компенсационного фонда по вине одного из членов СРО, все члены СРО обязаны пополнить средства компенсационного фонда до необходимого уровня. Таким образом, данный механизм работает по принципу «один за всех и все за одного».
Седьмой — наличие двухуровневого централизованного механизма регулирования экономической деятельности субъектов: саморегулируемая организация — национальное объединение саморегулируемых организаций.
Восьмой — осуществление СРО представительства и защиты прав и интересов своих членов.
Этапы развития отечественных СРО
В рамках исторического развития отечественного саморегулирования градостроительной деятельности можно выделить два основных этапа.
На первом этапе состоялся переход от лицензирования субъектов градостроительной деятельности к саморегулированию.
Фундаментальные изменения в правовом регулировании поведения субъектов градостроительной деятельности произошли в результате принятия Федерального закона от 22 июля 2008 года № 148-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации». В рамках этого документа был фактически закреплен переход от модели государственного лицензирования к обязательному членству субъектов градостроительной деятельности в саморегулируемых организациях.
Второй этап — реформа Федерального закона от 03.07.2016 № 372-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».
В результате принятия указанного Федерального закона поэтапно произошли следующие ключевые изменения в правовом регулировании субъектов градостроительной деятельности:
— Отменены положения законодательства о свидетельствах о допуске к определенному виду работы. В результате этого членство в СРО само по себе удостоверяет право субъекта на выполнение всех видов работ в той или иной отрасли производства.
— Впервые внедрен механизм обеспечения ответственности за ущерб, причиненный вследствие неисполнения или ненадлежащего исполнения обязательств по договорам, заключенным в результате закупочных процедур.
— Предпринята попытка повышения качества выполнения работ за счет персонификации исполнителей. Она реализуется путем создания Национального реестра специалистов в рамках соответствующих национальных объединений саморегулируемых организаций.
Национальные реестры специалистов (НРС) в градостроительной деятельности формируются и ведутся соответствующими национальными объединениями саморегулируемых организаций (НОСТРОЙ и НОПРИЗ).
Для внесения в НРС работник члена СРО должен соответствовать определенным квалификационным требованиям, обеспечивающим надлежащий уровень выполнения работ на объекте строительства. Законодательство о градостроительной деятельности закрепляет перечень должностных обязанностей специалистов, внесенных в НРС, которые подразумевают совершение большинства действий по организации выполнения работ. При выявлении нарушений в деятельности такого специалиста сведения о нем исключаются из НРС, вследствие чего его работодатель — член СРО перестает соответствовать условиям членства в СРО и подвергается соответствующим мерам вплоть до лишения права выполнения работ.
Таким образом, сопоставляя лицензирование и саморегулирование, необходимо в первую очередь отметить, что оба механизма по своей сути оказывают схожее влияние на правовой статус субъектов предпринимательской деятельности, определяя их объем правоспособности. Это прямо следует из п. 3 ст. 49 ГК РФ.
Преимущества системы саморегулирования
Система саморегулирования, очевидно, имеет ряд существенных преимуществ перед системой лицензирования.
Во-первых, она позволяет отгородить субъектов предпринимательской деятельности от административных барьеров, дополнительного государственного контроля или надзора за их деятельностью, обеспечив качество выполнения работ за счет реализации функций саморегулирования.
Во-вторых, в значительной мере строительное предпринимательское сообщество получает доступ к участию в разработке отраслевых нормативных правовых актов.
Рассматривая саморегулирование в качестве альтернативы лицензированию, можно отметить, что рассматриваемая система сама по себе более приспособлена к рыночным отношениям, поскольку не допускает государство до прямого регулирования деятельности предпринимателей, а государственный контроль замещается самоконтролем со стороны предпринимательского сообщества.
Нормотворческие полномочия СРО закреплены в основном законе, регулирующем деятельность СРО, — 315-ФЗ. Эти полномочия реализуются в том числе путем участия СРО в обсуждении проектов отраслевых нормативно-правовых актов, а также внесения предложений по вопросам формирования государственной политики в отрасли.
В-третьих, система саморегулирования способствует уменьшению расходования средств государственного бюджета, необходимого при лицензировании.
В-четвертых, она позволяет субъектам предпринимательской деятельности самостоятельно устанавливать правила поведения и определять меры ответственности за нарушение данных правил, что полностью соответствует стратегическим задачам государства по развитию рыночной экономики.
В-пятых, система саморегулирования предоставляет всем субъектам предпринимательской деятельности право на участие в управлении отраслью, в том числе путем самостоятельного определения правил и стандартов деятельности. За минувшие десять лет при активном участии СРО в стране полностью актуализирована нормативно-техническая база; разработаны и утверждены десятки профессиональных стандартов.
И в-шестых, саморегулирование обеспечивает имущественную ответственность субъектов предпринимательской деятельности за выполняемые работы и контрактные обязательства.
Представляется очевидным, что перечисленные преимущества в полной мере оправдывают то, что законодатель остановил свой выбор на модели саморегулирования в целях повышения эффективности строительной деятельности.
Проблемы саморегулирования
Вместе с тем сегодня практическая реализация саморегулирования связана с целым рядом существенных проблем, которые требуют разрешения как в теории, так и в практике отечественного саморегулирования.
Каковы основные из этих проблем?
Первая из них состоит в том, что происходит регулирование деятельности самих СРО со стороны нескольких министерств и ведомств (Минюст, Минстрой, Минэкономразвития, Ростехнадзор), причем как центрального аппарата, так и региональных управлений. К тому же образовалась своего рода общественная «надстройка» в виде двух национальных объединений. Все это фактически превращает реальное саморегулирование в квазигосударственное с элементами саморегулирования.
По сути, сложилась ситуация, при которой полномочия СРО серьезно ограничены путем установления определенных регулятивных диапазонов со стороны органов государственной власти. При этом если закрепление в законодательстве минимальных требований к деятельности членов СРО оправдано, то последующая детализация правил поведения предпринимателей и самих СРО со стороны различных органов государственной власти создает реальные помехи для саморегулирования. А правила, создаваемые самими СРО, нередко признаются избыточными при проверках со стороны органа контроля за СРО. Преодоление такой ситуации возможно лишь в случае передачи всех полномочий по контролю за СРО и установлению базовых правил саморегулирования в один отраслевой орган государственной власти.
Вторая важная проблема — это отсутствие требований, предъявляемых к выполнению членами СРО отдельных видов работ. Например, участвуя в изыскательской СРО, субъект предпринимательской деятельности приобретает право выполнения любых видов изыскательских работ, включая наиболее сложные и ответственные за механическую безопасность строительства, как то инженерной геологии, геотехники. При этом он может иметь в своем штате только двух специалистов, да еще обладающих другими непрофильными специальностями (скажем, геодезиста или эколога), и в базовый курс их высшего образования вообще не входили дисциплины по геологии и/или геотехнике.
Аналогичный абсурд может возникать и в проектной деятельности: наличие двух специалистов, к примеру, по водоснабжению и канализации в штате юридического лица достаточно для приобретения права проектировать многоквартирные и многоэтажные жилые дома.
Решение данной проблемы видится таким. Базовые требования к лицам, осуществляющим деятельность в сфере градостроительства, устанавливаются федеральным законодательством о градостроительной деятельности. Именно поэтому предъявление требований к выполнению членами СРО отдельных видов работ в градостроительной деятельности возможно только при внесении соответствующих изменений в Градостроительный кодекс РФ. Указанные изменения должны отображаться в праве на конкретные виды работ, которые позволено выполнять члену СРО.
Есть и другие проблемы, требующие решения.
Действующая система саморегулирования в градостроительной деятельности не предусматривает наличие неюрисдикционных форм разрешения споров, использующих существующие механизмы саморегулирования. До 01.09.2016 Федеральный закон «О саморегулируемых организациях» содержал норму, в соответствии с которой саморегулируемая организация имела право образовывать третейские суды для разрешения споров. Однако попытки наделения СРО функциями третейских судов были прекращены законодателем в результате общей реформы законодательства о третейском разбирательстве, которая существенно изменила требования к созданию третейских судов и сделала фактически нереализуемой соответствующую норму 315-ФЗ. В то же время альтернативных путей развития института третейского разбирательства в рамках СРО предложено не было.
Представляется, что механизм третейского разбирательства в СРО будет иметь перспективы для своего развития при условии формирования надлежащего законодательного регулирования, учитывающего специфику СРО и предусматривающего особый подход к деятельности образуемых органов по разрешению споров.
Предлагаемая мера позволит сторонам спора самостоятельно формировать компетентные третейские органы для разрешения споров из числа ведущих отраслевых профессионалов. Они будут выступать экспертами по отдельным вопросам и смогут осуществлять свои полномочия в рамках саморегулируемого объединения. При этом такое решение экономически грамотное, поскольку обязательные денежные отчисления некоммерческой организации, обладающей статусом саморегулируемой, будут служить основой для функционирования данной модели защиты прав субъектов.
Перспективы СРО в градостроительной сфере
За прошедшее десятилетие саморегулирование в градостроительной деятельности при непосредственном участии профессионального сообщества дало возможность актуализировать нормативно-техническую базу РФ и сформировать профессиональные стандарты для основных исполнителей работ. Это позволило повысить значимость саморегулирования для предпринимателей.
Очевидно, что сегодня основной задачей развития института саморегулирования в градостроительной деятельности остается повышение качества работ. Решение этой задачи невозможно без развития системы подготовки кадров в строительстве, эффективных механизмов оценки компетенции исполнителей работ, которая должна проводиться при активном участии СРО.
Другая немаловажная задача института СРО состоит в обеспечении надлежащего исполнения обязательств в сфере госзакупок, что требует предоставления СРО дополнительных контрольных и иных полномочий в сфере госзакупок.Б (Босс декабрь 2020)
ШУБИН Владислав Игоревич. Родился 14 июня 1985 года. В 2008 году окончил Московский институт права (МИП). В 2017 году — ФГБОУ ВО «Национальный исследовательский Московский государственный строительный университет» (НИУ МГСУ) по специализации «Экономика». В 2019-м — аспирантуру НИУ МГСУ (также по специализации «Экономика»).
Входил в Дирекцию по реализации федеральных инвестиционных программ Федерального агентства по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству (Госстрой). С 2018 года — директор Ассоциации Национальное объединение изыскателей «АЛЬЯНС РАЗВИТИЕ» и одновременно директор Ассоциации Национальное объединение проектировщиков «АЛЬЯНС РАЗВИТИЕ».
